十三届全国人大四次会议第9669号建议

关于进一步完善残万向娱乐平台好不制度有效促进残疾人就业的建议

党中央、国务院高度重视残疾人事业，习近平总书记明确要求“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”；李克强总理提出“要让残疾人的生活更加殷实、更有尊严”。残疾人就业事关残疾人的生存权、发展权，作为促进残疾人就业的一项重要政策措施，残疾人就业保障金制度全面实施以来，在提高全社会保障残疾人就业的责任意识、促进残疾人按比例就业、筹集资金改善残疾人生活和发展条件等方面发挥了重要作用。但随着形势的发展变化，近年来，残万向娱乐平台好不制度和残疾人就业中出现了一方面残疾人反映就业难，另一方面用人单位反映招聘残疾人难，用人单位一方面反映负担重，另一方面宁愿交钱也不招工；一方面残万向娱乐平台好不大量结余，另一方面扶持残疾人就业所需要的资金却得不到有效保障等问题。具体表现和原因分析如下：

一、残疾劳动力供求分布的区域性结构失衡。残万向娱乐平台好不制度的初衷在于动员社会力量解决残疾人的就业难题，进而减少国家、家庭的经济负担。从残万向娱乐平台好不制度实际执行情况来看，企业事实上成为按比例安置残疾人就业的责任主体与残万向娱乐平台好不的绝对负担主体。对企业而言，按比例安置残疾人就业本质上也属于企业应履行的社会责任，企业出于避免或减少残万向娱乐平台好不支出的目的而为残疾人提供工作岗位，从而客观上发挥促进残疾人就业的作用。但前提在于社会上存在足够多符合条件的残疾劳动力，这些条件包括：第一，所雇用的残疾人具有一定劳动技能与就业意愿，且持有残疾人证；第二，考虑到残疾劳动力的流动性相对较弱，用人单位与残疾人的区域分布格局还应大致相当，否则，将出现残疾劳动力供求分布的区域性结构失衡。如企业在空间上分布较集中的东部沿海省份，京津冀、长三角、珠三角等地区企业对持证残疾人的用工需求相对更大，而残疾人数量并不完全具有与之相同的分布格局。另外，依据《中国残疾人事业统计年鉴》公布的数据，2010年末我国残疾人总人数高达8502万人，而到2017年末，我国全部持证残疾人总数也仅为3403.97万人。以残疾人证件作为企业安置残疾人就业的标准，使全社会合乎政策要求的残疾工人供给数量大为减少，企业完成按比例安置残疾人就业义务的难度进一步增加。其结果是，有就业意愿的持证残疾人与有用工需求的企业往往在空间上并不匹配。企业“用工荒”和残疾人“就业难”问题并存，从而使得企业的残万向娱乐平台好不负担亦随之进一步走高。

二、残疾人供给类型、供给结构与用人单位需求不匹配。按现行残万向娱乐平台好不计征办法，用人单位需要解决就业的残疾人数量主要由在职职工人数确定。就用人单位的残万向娱乐平台好不负担而言，在不招收残疾人的情况下，其负担还与上年度在职职工的年平均工资相关。现实中，按比例安排残疾人就业的企业以人数较多的制造业、建筑业等传统劳动密集型行业为先，也有对员工的知识技能水平要求较高的战略性新兴产业，而对此类企业的多数工种，如需整体协调配合的流水线作业、对标准化和安全性要求较高的岗位等，残疾工人往往难以胜任。现有制度设计未能充分考虑残疾人供给类型、供给结构与用人单位需求类型、需求结构的匹配，导致部分 企业即使主观上有积极履行社会责任安排残疾人就业的意愿，客观上也难以招募到足够多具有满足其用工需求的劳动技能与劳动意愿的残疾工人，从而使企业充分安置残疾人就业成为不可能完成的任务，因而只能被动转向以残万向娱乐平台好不代偿，支付较为高昂的经济成本。实际运行效果也表明,残万向娱乐平台好不制度的就业促进作用并不明显,反而一定程度上推高了企业费负痛感,并客观上导致部分企业更热衷于取得残疾人证而非真正安置残疾人就业，对残疾人就业市场秩序形成一定干扰，也违背残万向娱乐平台好不制度的初衷。

三、与残疾人就业相关的职业培训和公共配套不足。影响企业安排残疾人就业的不利因素，除了社会上客观存在的对残疾人的排斥、用人单位缺乏履行扶助残疾人就业义务的自觉性外，企业本身也存在是否雇用残疾人的成本收益权衡。当收益大于成本时，企业自然倾向于雇用残疾人从而免缴残万向娱乐平台好不，这有利于促进残疾人就业；而当收益小于成本时，企业无疑更倾向于选择主动缴纳残万向娱乐平台好不，但其后果是不利于残疾人就业。由于残疾人培训成本较高，大部分地区没有专门的残疾人培训基地，有的特殊教育学校附带的就业技能培训能力有限，师资力量不足，专业面狭窄；各地缺乏专门针对不同类型残疾人职业教育、技能资格考试认证的制度和实施办法等原因，导致参加系统化教育和职业技能培训的残疾人很少，大部分残疾人文化程度低、无一技之长或劳动技能单一，可适应的岗位范围狭窄，工作效率也相对较低。另外，适合残疾人的工作类型受到其残疾类型和残疾程度的制约；对无障碍环境和安全生产环境也有特殊要求，用人单位安排残疾人就业需要额外付出更高成本对其进行特殊教育和技能培训、岗位适配性改造、便利设施安装和专人照顾，除此以外，还要考虑残疾职工上下班通勤及吃住行相关的安全和基本保障。由于目前全社会无障碍设施建设和助残服务尚不完善和健全，很多问题仅靠用人单位一己之力往往无法在短时间内得到解决，因此也成为企业安排残疾人就业的重要阻力和障碍，导致部分企业宁愿交残万向娱乐平台好不也不安排残疾人就业。

四、按比例就业非残疾人主要的就业渠道。各地残疾人的就业渠道主要有四种形式：一是集中就业，举办福利企业、盲人按摩机构等集中使用残疾人的用人单位安排残疾人就业，国家给予税收优惠政策；二是分散就业，用人单位按本单位在职在岗职工总数1.5%的比例安排残疾人就业，达不到规定比例的交纳残疾人就业保障金；三是残疾人自主择业、自强创业，以及通过个体经营实现就业；四是农业劳动，农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。据来自《中国财政年鉴》、《中国残疾人事业统计年鉴》、《中国残疾人状况及小康进程监测报告》、《中国残疾人事业发展统计公报》的统计数据，近年来城乡持证残疾人总体规模及各类就业渠道，尽管按比例就业的残疾人占就业年龄段持证残疾人的比重有所增长，但相比而言，农业种养加灵活就业始终是残疾人的主要就业形式，2016—2018年通过以上两种渠道实现就业的残疾人占残疾人就业总人数的比重分别高达79.70%、65.63%和77.47%。结合残万向娱乐平台好不制度的初衷及上述事实可知，近年来，尽管残万向娱乐平台好不收入与结余资金规模增长，但残疾人按比例就业人数未有实质性提升，且按比例就业较之于农业种养加、灵活就业等而言也并非残疾人就业的主要途径。由此可见，借助残万向娱乐平台好不这一惩罚式激励所实现的残疾人就业效应实际上较为微弱。

2019年12月，国家发改委、财政部、民政部、人力资源社会保障部、税务总局、中国残联等六部门联合印发《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》(以下简称《总体方案》)。《总体方案》从优化征收、规范使用、强化监督、健全服务、加强统筹几方面着力构建“人力开发—就业指导—供需对接—就业维护”全链条的残疾人就业服务体系，力图通过“有效的征”和“有效的用”、拓展残疾人多元就业渠道，提升残疾人就业能力，推动残疾人更充分有质量的就业。

《总体方案》着眼于从制度层面激发企业招聘残疾人的积极性，通过残万向娱乐平台好不实行分档征收引导其将安排残疾人就业比例提高至1%以上；鼓励企业多招工、少交钱。但在现实条件下，由于用人单位实际能安置的残疾人数量与本地区持证残疾人供给数量不完全匹配的问题客观存在，当全社会持有残疾人证且具备相应劳动技能和意愿的残疾人总量与用人单位按规定比例应安置的残疾人总量在区域间的分布大体对应时，残万向娱乐平台好不制度具备促进残疾人就业的前提条件与可能性，否则将构成用人单位尤其是企业的一项不合理税费负担。另据直接代征残万向娱乐平台好不的税务部门反馈，按照目前的征收标准，有部分企业因为职工人数多，在受疫情影响经济下行的状况下，即便是无营业收入或亏损经营困难，仍需上缴残万向娱乐平台好不。当前，受经济下行叠加疫情的不利影响，企业盈利能力本身偏弱，对税费成本的变动也更为敏感。“一刀切”式的残万向娱乐平台好不制度所引致的企业费负痛感日益强烈。在残万向娱乐平台好不大量结余和企业负担较重背景下，为确保《总体方案》落实取得理想效果，在加大残万向娱乐平台好不降费力度的同时又尽量减少对促进残疾人就业的冲击，需要对现行残万向娱乐平台好不制度推动残疾人就业的可能性、可行性以及由此对企业负担所施加的影响做出总体判断，对残万向娱乐平台好不制度进行更深层次的优化调整，加大集中就业、灵活就业、农业种养等就业模式扶持力度，真正做到发挥制度作用，有效解决残疾人就业。

建议如下：

1、建议通过科学研究测算，对现有残万向娱乐平台好不征收标准和办法进一步优化完善，改变以职工人数和工资作为残万向娱乐平台好不缴费基数的单一标准 ， 通过普惠式调整适当降低残万向娱乐平台好不征收标准，提高政策的科学性和公平性。对残疾人就业保障更多采用奖励而非惩罚举措。针对持证残疾劳动力的供求分布在空间上不匹配的问题，下放权限到各地政府，在摸清本地区残疾人基本情况的基础上，依据实际制定残万向娱乐平台好不减免措施，合理减轻企业负担。

2、政府主导建立集学前教育、康复训练、职业培训、岗前培训、创业培训、心理疏导为一体、各环节有效衔接的职业康复和教育培训基地，做到区域内残疾人应收尽收。根据残疾人特点扬长避短，因材施教，抛弃残疾人只能从事简单劳动的旧观念，根据残疾类型开展充分发挥其特长的的职业技能和创业培训，如对那些腿脚不便但头脑灵活的残疾人，对应网络服务业如电信、网络服务、网店直销、工艺设计，政府信息采集调查和回访等岗位；对听力障碍者，对应作业环境噪音大或者特别需要专注的岗位等，拓宽残疾人就业范围。采取订单式、适岗式、标准化培训，合格发证，到用人单位可以直接上岗，确保职业培训的针对性、实用性和有效性。推进互联网和各项学历、资格、认证考试的无障碍化改造，对自学取得文凭和考取各项技能证书的残疾人给予补贴和奖励，着力提高残疾人素质，增强其参与社会竞争的能力。

3、重视和支持残疾人事业从业人才培养，提高从业人员业务水平，加强国际交流合作，引进先进的融合教育、社区康复、回归社会等理念，突破现有职业教育和就业选择局限性，实现更高质量的残疾人就业。鼓励民营资本进入残疾人职业教育和就业安置领域，引导企业家对公益、慈善事业的理念从单纯的捐钱、捐物到将残疾人康复和职业教育作为事业来规划、布局、实施。发挥民营资本灵活、市场敏感度高、创新能力强的特点，从经营场所、资质审批、税费优惠等方面给与支持，支持打造专业化规范化可复制的品牌项目，制定可行标准进行有效规范监管，避免出现一哄而上、良莠不齐和多头管理的现象。

4、针对现实中灵活就业和农业种养依然是残疾人最为主要的就业形式的情况，加大对从事家庭农副业生产与服务行业就业的残疾人扶持力度，设立 “绿色通道”帮扶残疾人创业就业，拿出一定比例的残万向娱乐平台好不设立专门基金，为残疾人创业提供贷款或贷款担保。对从事种植业、养殖业和手工业的残疾人，提供免费技术培训指导和金融扶持政策。对具有安置就业、扶贫开发、辐射带动作用的残疾人就业基地给予政策性资金扶持，积极引导和帮助残疾人自主创业形成“成功一人、带动一片、创富一群”的良好社会效果。

5、针对分散按比例安置残疾人就业社会成本高、效率低的问题，政府主导扶持社会力量开办残疾人福利企业，集中安置重度、智障、精神残疾人就业，发展辅导员支持就业模式。针对目前无障碍设施和助残服务尚不完善、残疾人出行不便的现状，大力推行残疾人社区就业，让残疾人在社区就业门槛低，距离近，就业弹性大、机制灵活，十分适合残疾人的就业选择。可由相关部门整合城乡社区的资源，开发服务社区的公益性就业岗位，并在新建小区和老旧小区改造时预设残疾人就业场所、就业岗位和做好与之相关的无障碍设施配套。发挥劳动部门的托底政策的作用，努力使大量残疾人“就近就便”在社区公益性劳动岗位得到安排。如可以在广大城乡社区设立卫生保洁、社区商店、废品回收、设施看护以及早餐亭、蔬菜店、洗车点等便民服务网点工作岗位，对本区域残疾人进行就业安置，既方便老百姓、丰富人民的生活，也为残疾人谋生提供渠道。各级政府应在社区管理机构带头安置残疾人，并把安排残疾人就业纳入相应考评指标体系。同时鼓励和支持残疾人自己寻找服务项目进入社区经营，支持以集中安置残疾人为主的服务项目通过专业化培训和资金支持开展社区连锁经营，对在部分地区已取得成功经验的盲人按摩、“喜憨儿洗车”等连锁经营模式在更多地区进行复制和推广。

对十三届全国人大四次会议第 9669 号建议的答复

王雁代表：

您提出的关于进一步完善残万向娱乐平台好不制度有效促进残疾人就业的建议收悉，经商教育部、财政部，现答复如下：

一、关于残疾人就业保障金的性质和征收标准的调整

按比例安置残疾人就业是用人单位的法定义务，《残疾人就业条例》明确规定“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定。用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。”由此，设立残疾人就业保障金（以下简称残万向娱乐平台好不）的初衷在于用经济杠杆的方式来督促用人单位履行法定的安置残疾人就业义务。

2015年，财政部、国家税务总局、中国残联联合印发《残疾人就业保障金征收使用管理办法》，规范了残万向娱乐平台好不的征收使用和管理。通过调整残万向娱乐平台好不征收标准、进一步加大奖励、公示和监督力度等措施，有效调动了各类用人单位安排残疾人就业的积极性，残疾人按比例就业人数有了大幅增长，大多数企业特别是小微企业缴费压力减轻。2017、2018年，财政部又先后两次调整残万向娱乐平台好不政策，进一步减轻了企业压力。2019年，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、民政部、人力资源社会保障部、国家税务总局和中国残联联合印发《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》，其中明确优化残万向娱乐平台好不征收，切实降低用人单位成本。一是实行分档征收，将残万向娱乐平台好不由单一标准征收调整为分档征收，用人单位安排残疾人就业比例1%（含）以上但低于本省（区、市）规定比例的，三年内按应缴额50%征收；1%以下的，三年内按应缴额90%征收。二是暂免征收小微企业残万向娱乐平台好不，对在职职工总数30人（含）以下的企业，暂免征收残万向娱乐平台好不。三是明确社会平均工资口径，残万向娱乐平台好不征收标准上限仍按当地社会平均工资的2倍执行，社会平均工资的口径为城镇私营单位和非私营单位就业人员加权平均工资。

目前，国家有关部门已共同启动《残疾人就业条例》修订工作，将通过立法进一步完善按比例就业制度，促进残疾人有效就业。

二、关于建立集各环节于一体的残疾人职业康复和教育培训基地，进行订单式培训等

《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》明确要求，做好残疾人人力资源开发，为残疾人提供职业康复训练、职业适应评估、职业心理测评、求职定向指导、职业介绍、岗位支持等全链条、个性化服务；残万向娱乐平台好不要用于积极支持残疾人就业培训，依托残疾人有就业意向的用人单位、专业培训机构开展师带徒、定岗式培训，按规定开展残疾人免费职业技能培训行动，提高残疾人就业稳定性。

国务院印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》明确提出，提升残疾人职业素质和就业创业能力。制定实施《残疾人职业技能提升计划（2021—2025年）》，帮助有就业愿望和培训需求的残疾人普遍得到相应的职业素质培训、就业技能培训、岗位技能培训和创业培训。继续开展农村残疾人实用技术培训。

近年来，人力资源社会保障部、中国残联认真实施《残疾人职业能力提升计划（2016-2020年）》，加大残疾人职业培训力度，狠抓培训针对性和有效性，切实提升残疾人就业能力。目前，中国残联会同有关部门在各地推动残疾人职业康复和职业培训的融合，使残疾人在就业和劳动培训中得到康复，鼓励企业和社会组织在残疾人托养服务机构中设立残疾人辅助性就业生产工厂（车间），或直接为残疾人托养服务机构中的残疾人提供辅助性劳动项目，鼓励订单式、定岗式培训，为更多残疾人争取更适合的融入社会的方式和机会。下一步，中国残联将积极吸纳代表建议，有效衔接残疾人职业康复、职业教育、职业培训、心理疏导等各环节，根据残疾人的特点，开展形式多样的、更具有针对性的职业技能培训，着力提高残疾人职业素质和参与社会竞争的能力。

三、关于鼓励民营资本进入残疾人职业教育和就业安置领域

《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》规定，由残联牵头，组织各方力量，或通过政府购买服务等方式，引入专业化组织和市场机构，为残疾人提供职业康复训练、职业适应评估、职业心理测评、求职定向指导、职业介绍、岗位支持等全链条、个性化服务。充分发挥残疾人就业服务中心、公共就业服务机构、劳务派遣公司、经营性人力资源服务机构在残疾人就业供需对接方面的作用，对推荐残疾人稳定就业一年以上的，按人数给予奖励。

国务院办公厅印发的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》明确规定，支持企业兴办职业技能培训。推动职业院校扩大培训规模。鼓励支持社会培训和评价机构开展职业技能培训和评价工作。不断培育发展壮大社会培训和评价机构，支持培训和评价机构建立同业交流平台，促进行业发展，加强行业自律。民办职业培训和评价机构在政府购买服务、校企合作、实训基地建设等方面与公办同类机构享受同等待遇。《“十四五”残疾人保障和发展规划》明确提出，要通过政府购买服务等方式开展残疾人就业服务，拓宽服务渠道，提高服务质量。

中国残联对社会各类机构开展残疾人职业培训和促进残疾人就业持开放态度，将积极落实有关政策要求，加大残疾人的就业和培训力度。

四、关于加大对农村残疾人自主就业创业支持

2020年，中国残联制定印发《残疾人创业孵化基地服务规范（试行）》，促进残疾人创业孵化基地服务规范化、制度化、专业化建设，为残疾人提供精准高效的就业创业服务。

2021年，中国残联、国家乡村振兴局联合印发《关于做好巩固拓展残疾人脱贫攻坚成果有关工作的意见》（残联发〔2021〕14号），对巩固脱贫攻坚成果、支持农村残疾人就业创业提出了多种切实举措：加大脱贫残疾人稳岗就业扶持。摸清有劳动能力和就业意愿的残疾人底数，为残疾人送政策、送信息、送岗位、送服务。鼓励扶贫车间吸纳残疾人务工，对吸纳残疾人务工的扶贫车间优先落实就业帮扶政策。用好乡村现有的和新开发的公益性岗位，托底安置符合条件的残疾人及其家庭成员就业。持续推动残疾人产业帮扶。加大农村残疾人实用技术培训力度，鼓励地方实施适合残疾人家庭增产增收的助残扶贫项目，继续给予有劳动能力脱贫残疾人小额信贷支持。强化帮扶项目对残疾人的就业带动和收益分红，支持低收入残疾人参与帮扶项目、村内建设和发展就业增收，村级公益事业等帮扶项目安排优先让困难残疾人受益。持续发挥残疾人就业基地、农村专业合作社、能人大户等带动残疾人家庭增收的作用。积极帮助残疾人通过直播带货等方式开展农产品销售增加收入。

下一步，中国残联将会同国家乡村振兴局积极推动《关于做好巩固拓展残疾人脱贫攻坚成果有关工作的意见》在各地的贯彻落实，因地制宜促进农村残疾人就业创业。

五、关于加大对残疾人集中就业、辅助性就业和社区就业、公益岗位就业的支持

2016年，民政部印发《关于做好取消福利企业资格认定事项有关工作的通知》（民发〔2016〕180号），取消了代表所说的福利企业资格认定。中国残联积极推动民政部、财政部、国家税务总局等部门出台一系列文件，强化残疾人集中就业用人单位的税收优惠政策和扶持力度，鼓励用人单位吸纳残疾人就业并鼓励残疾人集中就业的发展。如，对在一个纳税年度内月平均实际安置残疾人就业人数占单位在职职工总数的比例高于25%（含25%）且实际安置残疾人数高于10人（含10人）的单位，可减征或免征该年度城镇土地使用税等，并可享受增值税优惠和政府采购优先等有关政策。《“十四五”残疾人保障和发展规划》进一步明确：“落实残疾人集中就业单位税费优惠、政府优先采购等扶持政策，稳定残疾人集中就业。支持非营利性残疾人集中就业机构持续发展”。

2015年，中国残联、国家发展改革委、民政部等8部门联合印发《关于发展残疾人辅助性就业的意见》（残联发〔2015〕27号），明确辅助性就业机构享受资金扶持、税收优惠、城市建设和公用事业优惠政策。该意见印发以来，以智力、精神残疾人为主要对象的辅助性就业在各地取得较快发展，东部地区已初步形成规模，西部地区已全面推开。目前，全国已建成辅助性就业机构2 000 余个，安置城乡残疾人14万余人。2018年，中国残联组织专业人员编写了支持性就业教材，并积极协调配合人力资源社会保障部，不断推动残疾人就业辅导员的职业发展。

《残疾人就业条例》规定：“县级以上人民政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位，保障残疾人就业。县级以上地方人民政府发展社区服务事业，应当优先考虑残疾人就业。”2018年，中国残联、国家发展改革委等15部门联合印发《关于扶持残疾人自主就业创业的意见》（残联发〔2018〕6号），其中明确规定“政府和街道兴办贸易市场，设立商铺、摊位，以及新增建设彩票投注站、新增建设邮政报刊零售亭等便民服务网点时，应预留不低于10%给残疾人，并适当减免摊位费、租赁费，有条件的地方应免费提供店面。”

《“十四五”残疾人保障和发展规划》提出，在经营场地、设施设备、社会保险补贴、金融信贷等方面扶持残疾人自主创业、灵活就业，鼓励残疾人通过新就业形态实现就业。加大对“阳光家园”、“残疾人之家”等辅助性就业机构的支持保障力度，组织智力、精神和重度肢体残疾人等就业更为困难的残疾人就近就便参加生产劳动、进行职业康复、实现社会融合。

下一步，中国残联将会同各有关部门共同落实相关残疾人就业创业扶持政策，指导各地细化完善残疾人就业创业扶持措施。在修订《残疾人就业条例》和完善后续残疾人就业创业政策时，进一步研究采纳代表的建议，不断推进用人单位按比例安置残疾人就业、集中就业、辅助性就业、社区就业、公益岗位就业等就业形式的共同发展。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！